Struttura della Pubblica Amministrazione
La Pubblica Amministrazione è formata da: governo, pubbliche amministrazioni, organi ausiliari ( Consiglio Nazionale dell’Economia e del lavoro),Consiglio di Stato, Corti dei Conti, i ministeri, che a differenza dei restanti organi della pubblica amministrazione godono dell’Indipendenza di fronte al governo ( articolo 100 della Costituzione), dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle regioni, enti pubblici nazionali e regionali: problemi di coordinamento-→
l’articolo 95 enuncia che è attribuito al Presidente del Consiglio il potere di assicurare l’unità di indirizzo, potevi, che però si scontra con l’autonomia degli enti locali, eletti dal popolo e dunque potenzialmente portatori di indirizzi difformi da quelli della maggioranza parlamentare→ l’articolo 117 della nostra Costituzione afferma che lo stato ha competenza legislativa esclusiva in tema di perequazione delle risorse finanziarie e nel determinare i principi fondamentali in tema di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica.
Nonostante tali pluralità la Costituzione detta regola uniformi alla pubblica amministrazione:, legalità, imparzialità, buon andamento, responsabilità; per quanto riguarda i rapporti con i privati:, diritti ed interessi legittimi sottoposti rimedi giurisdizionali uniformi-→ occorre definire i confini della Pubblica Amministrazione per stabilire quando tali norme devono trovare applicazione.
La regola generale afferma che nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge-→ non ci può essere un pubblico ufficio senza una legge che lo prevede;ma non sempre l’organismo indicato dalla legge è una pubblica amministrazione. È intervenuto il diritto europeo: istituito il “SEC 95” ( sistema europeo dei conti nazionali e regionali ).Le amministrazioni pubbliche sono le unità istituzionali che agiscono da produttori di altri beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali e sono finanziate da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori, nonché dalle unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella retribuzione del reddito e della ricchezza del paese. Da ciò si evince che le Pubbliche Amministrazioni espletano le seguenti funzioni:
1) fornire beni e servizi alla comunità sia per consumi collettivi ( ad esempio difesa, amministrazione pubblica) sia per consumi individuali ( ad esempio istruzione e sanità);
2) distribuire reddito e ricchezza con trasferimenti quali imposte e prestazioni sociali;
3) svolgere altre attività di produzione di beni e servizi non destinabili alla vendita.
l’Istat deve redigere annualmente un elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato al fine di “assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede europea”.
Lo Stato e i Ministeri
Lo stato è un insieme di Ministeri, ognuno associato a un complemento di specificazione che mi indica e ne delimita la sfera d’ azione.
Il Ministero ha carattere bifronte: da una parte è un insieme di uffici ricoperti di burocrati; al suo vertice vi è il ministro, che oltre ad essere a capo della amministrazione è anche componente del Governo: articolo 95 i ministri sono responsabili collegialmente degli attidel Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. Alla sommità del sistema è posto il Presidente del Consiglio: dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile; e mantiene l’ unità di indirizzo politico ed amministrativo — anche gli atti dei ministri assunti individualmente sono sottoposti ai poteri di indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio.
La responsabilità ministeriale
Il soggetto verso il quale i ministri sono responsabili è il Parlamento.
Responsabilità collettiva di fronte al Parlamento; responsabilità individuale di fronte ai Comuni non solo per i suoi atti, ma anche per gli atti che il ministro ” ha lasciato compiere”; varie sono le sanzioni applicabili.
Articolo 97 nell’ordinamento degli uffici devono essere determinate sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità proprio dei funzionari– dunque la competenza non può essere limitata al ministro, ma deve essere estesa ai dirigenti, che dunque non possono trincerarsi dietro la responsabilità ministeriale.
Articolo 28 i funzionari rispondono “direttamente” dei propri atti compiuti in violazione dei diritti, secondo le leggi penali, civili e amministrative; mentre degli atti dei loro dicasteri i ministri rispondono “politicamente”.
Abbiamo dunque la responsabilità politica del ministro;
La responsabilità civile, penale e amministrativa del dirigente, ma anche del ministro in quanto funzionario egli stesso.
Solo negli anni ’90 si sono ridefiniti i rapporti tra ministro e dirigente, con una distinzione di competenza e funzioni.
Ministri e dirigenti
Con il D.P.R. n. 784/1972 sono state divise carriera direttiva del personale statale e carriera dirigenziale ( dirigente generale, dirigente superiore, primo dirigente). I dirigenti hanno competenze proprie ad adottare atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno. Il ministro che ha competenze ad adottare gli atti più rilevanti e a sindacare l’operato del dirigente mediante poteri di intervento sui loro atti ( revoca, riforma, annullamento) o sulle loro competenze ( avocazione, riserva preventiva di atti) → riforma importante dal punto di vista dei principi ma con modesti effetti pratici.
D.LGS.n 29/1993: introduzione del criterio distintivo tra indirizzo e controllo ( organi di governo), da un lato, e gestione ( dirigenti, gestione finanziaria, tecnica e amministrativa → hanno più poter di adottare tutti i provvedimenti amministrativi con efficacia esterna).
Tale distinzione è resa più netta dal divieto, per l’organo politico, di revocare, riformare, riservare o avocare a sé o adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o ritardo, l’organo politico può fissare un certo termine entro il quale il dirigente deve provvedere; se l’inerzia persiste, può nominare un altro dirigente. Differenza, per i dirigenti, tra qualifica: alla quale si accede mediante un concorso o corso concorso e mansioni/funzioni: conferite dall’organo politico; i dirigenti ai quali non sia conferito l’incarico vengono adibiti a funzioni ispettive, di consulenza, di studio o ricerca.
L’incarico di funzioni dirigenziali ha durata limitata ( da un minimo di tre anni a un massimo di cinque anni) ed è rinnovabile → controllabilità-→ se il dirigente non ha raggiunto gli obiettivi prefissati dall’organo politico, l’incarico non può essere rinnovato. L’inosservanza è dunque imputabile al dirigente, a meno che l’organo politico non sia velleitario o siano inadeguate le risorse a lui consegnate per conseguirlo. La valutazione dell’organo politico deve avere carattere oggettivo. Il dirigente in questa valutazione deve avere adeguate garanzie: per questo è stata resa illegittima la legge 145/2002 che prevedeva l’immediato venir meno degli incarichi dirigenziali ( verrebbe meno il principio del giusto processo).
Due tipi di ministri
D.LGS 300/1999 divise i ministeri i due gruppi : PRIMO GRUPPO ( interni, guistizia, economia, lavoro, politiche sociali, istruzione, salute, università e ricerca): strutture di primo livello sono i dipartimenti, che abbracciano grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali; SECONDO GRUPPO ( tutti gli altri): strutture di primo livello sono le direzioni generali, con ambiti più ridotti rispetto ai dipartimenti. Il coordinamento delle direzione generali è affidato ad un segretario generale.
A fianco di dipartimenti e direzioni ci sono gli uffici, legati al ministro da un rapporto fiduciario-→ ufficio legislativo e gabinetto si distinguono dagli uffici burocratici → organizzati secondo un disegno gerarchico, in quanto sono collocati in posizione di staff, collaterale al vertice politico, con cui hanno un rapporto diretto che non passa attraverso la gerarchia degli uffici.